사회복지정책론 (복지국가의 위기) 레포트

 

복지국가의 위기

들어가면서

많은 이들이 복지국가라는 말을 사실상 많이 쓰면서도 그 의미를 제대로 모르고 쓸 때가 많은 것이 우리의 현실이다. 그저 더 나아진 생활 환경속에서 편안하게 살아 가는 것이 복지국가에서의 국민으로 역할을 다하는 것인지? 아니면 그것이 아닌 또 다른 무엇이 있는지? 많은 부분을 살펴보아야 할 필요성을 느낀다.

사실 복지제도는 의료, 교육, 실업, 노후대책 등 분야가 광범위합니다. 사람들은 자신의 미래를 대비하지 않기 때문에, 노후준비에 실패한 많은 사람들을 정부가 책임져야 한다는 근거로 복지제도는 실시되었습니다. 현대에 와서 사람들은 당연히 정부가 의료, 교육, 실업 및 노후생활을 전적으로 책임져야 한다고 생각합니다. 정부는 무한한 재원을 가지고 있으며, 모든 국민들에게 '요람에서 무덤까지' 생활보장을 해주어야 한다고 생각하는 것입니다.

하지만 정부는 의료, 교육, 실업, 그리고 노후생활을 보장해주기 위해서 세금을 징수하여야 하는 것입니다. 그런데 조세를 징수할수록 개인들이 사용할 수 있는 화폐의 양은 줄어들게 되며, 개인이 물건을 사거나 투자를 하는 등의 선택 할 수 있는 권리를 제한하는 결과를 초래합니다.

결국, 복지국가라는 것은 가부장적인 권력이 공동체 소득의 대부분을 통제하고, 그것이 필요하거나 혹은 그럴만한 가치가 있다고 생각되는 것에 따라 국민들에게 분배하는 가계정부(household state)를 의미하는 것입니다.

최근 유럽은 늘어나는 재정적자와 실업문제로 심각한 위기에 처해 있습니다. 1996년에 각국의 실업률은 독일 10.3%, 프랑스 12.4%, 이탈리아 12.1%, 스웨덴 8.0%에 이르고 있습니다. 반면에 영국은 1997년에 실업률이 5.7%에 머물러 상대적으로 매우 낮은 수준입니다.

무엇이 이러한 차이를 만들어 냈을까요?

프랑스의 복지수당은 시간제 근로자의 최저임금과 맞먹는다고 합니다. 적지 않은 사람들이 시간제 근무나 최저임금을 주는 직장을 얻느니 차라리 복지수당을 받는 편을 선택하는 것입니다.

독일에서도 실직지원금으로 휴가를 가는 사람들, 미혼모 수당을 타기 위해 자녀를 낳고도 혼인신고를 기피하는 부부들, 정부장학금으로 대학을 10년 이상 다니는 사람들, 공무원을 그만 두고 다양한 직종에서 비정규직으로 일하면서 30세에 공무원연금을 타는 사람들 등의 부정사례들을 쉽게 들을 수 있습니다.

이런 현실속에서 먼저 복지국가라는 것이 무엇인지를 파악하고, 복지국가의 진행과 복지국가의 위기, 복지국가의 현황과 미래전망등을 다루어 보고자 한다.

Ⅰ. 복지국가의 성격과 이념

1. 복지국가의 개념

일반적으로 ‘복지’라는 말의 사전적 의미는 ‘만족스런 상태, 건강, 번영, 안녕’등이다. 그러므로, 복지는 더할 나위없이 좋고 만족스런 삶이 영위되며 건강과 행복의 조건들이 충족되는 상태를 말한다고 할 수 있다.

그러면, 이러한 복지와 반대되는 ‘비복지(diswelfare)'의 상태는 무엇인가? 복지의 사전적 의미와 대비시키면 비복지란 ’만족스럽지 못한 상태, 질병, 빈곤, 불안, 불행한 상태‘를 뜻한다고 할 수 있다. 이렇게 복지-비복지를 대비시킬 때 가장 단순한 수준에서 복지국가는 ’국민들의 비복지를 제거하고 복지를 향상시키기 위해 노력하는 국가‘ 혹은 ’국민들의 복지향상을 가장 중요한 책임과 의무로 삼는 국가‘로 정의될 수 있다.

많은 이들이 이야기하는 복지국가에 대한 정의에서 공통점들을 찾아보면

첫째, 복지국가가 자본주의 경제체제 속에서 발전하게 되었다는 점.

둘째, 복지국가가 탄생할 수 있는 필요조건 혹은 복지국가에 수반되어야 할 필수조건으로서 정치적 민주주의를 전제하고 있다는 점.

셋째, 모든 국민들의 삶의 안녕과 기본욕구 충족을 위해 적어도 ‘최소한의 전국적 수준’을 보장하는 국가가 복지국가라고 강조하고 있다.

2. 복지국가의 이념

국가의 복지개입을 통한 경제적 안전의 보장과 평등의 증진은 국민 개개인의 행복추구를 위한 필수적 조건이다. 물론 개인의 행복이란 매우 주관적이라고 할 수 있지만, 개인의 행복은 물질적∙사회적 조건의 충족없이는 불가능한 것이라고 볼 수 있기 때문에 복지국가에 의한 복지혜택의 제공은 이러한 물질적∙사회적 조건을 강화시킴으로써 개인의 행복에 직간접으로 기여한다고 보아야 할 것이다.

즉 개개인의 삶은 사회 구성원간에 ‘상호의존적’으로 연결되어 있기 때문에 개개인의 삶을 사회적으로 보장하는 책임은 국가가 지게 된다는 것이다. 물론 개인의 나태와 부도덕으로부터 개인의 불행이 초래될 수도 있지만, 개개인이 경험하게 되는 행∙불행의 가장 중요한 부분은 사회적 원천으로부터 비롯된다고 할 수 있다.

따라서 개개인이 공통적으로 직면하게 되는 불안과 위험을 공동의 노력으로 해결하기 위해서는 국가를 중심으로 하여 개개인이 가진 위험뿐만 아니라 자원까지도 집산화 혹은 사회화할 수밖에 없게 된다. 이념적 측면에서 볼 때, 복지제공의 확대를 통해 경제적 안전을 보장하고 평등을 증진시킴으로써 국민 개개인의 행복 추구를 뒷받침하는 것이 복지국가의 이상일 것이다

Ⅱ. 복지국가의 필요성

사회복지의 재화나 서비스를 국가가 주도하여 제공하여야 하는 이유는 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 규범적이고 가치적인 이유이고 다른 하나는 실증적이고 경제적 효율성의 이유이다.

복지국가의 필요성에 대한 논의에서 전통적으로 많이 거론되는 이유는 전자이다. 즉 복지국가는 평등, 소득 재분배, 인간의 존엄성, 사회 구성원의 유대 등의 가치를 구현하는 데 필요하다는 논리이다. 즉 이러한 가치를 구현하기 위해서는 국가가 적극적으로 나서서 사회복지의 재화나 서비스를 국민들에게 제공하여야 한다고 보는 것이다.

사회복지를 국가가 주도해서 제공해야 하는 두 번째의 이유는 국가가 제공하는 것이 다른 방법(시장이나 가족)에 의한 것보다 더 효율적으로 사회복지의 재화나 서비스를 제공할 수 있다는 것이다. 즉 시장에서 이러한 재화들이 자발적으로 제공되는 것이 국가에 의하여 이루어지는 것보다 더 비효율적이라는 것이다. 이것을 흔히 ‘시장의 실패(market failure)'라 한다. 일반적으로 시장에서는 수요자와 공급자간의 합리적인 선택을 바탕으로 하는 자유경쟁의 기제에 의하여 자원을 효율적으로 배분할 수 있는 큰 장점을 가지고 있다. 그러나 이러한 시장은 특정 조건하에서는 어떤 재화들은 효율적으로 배분하지 못하는 한계를 지니고 있다.

시장에서 재화들이 효율적으로 배분되기 위해서는, 첫째, 그 재화가 공공재(pubilc goods)가 아닌 사유재(private goods)이어야 하고, 둘째, 그 재화의 거래에서 외부효과(externality)가 발생되지 말아야 하고, 셋째 그 재화에 대해 수요자와 공급자가 충분한 정보를 가지고 있어야 하고, 넷째는 규모의 경제(economy of scale)의 효과가 적어야 한다. 다시 말하여 이러한 조건들이 충족되지 않는 경우는 시장에서의 재화의 배분이 비효율적으로 되어 사회구성원들이 원하는 배분이 이루어지지 않게 되며 이러한 상황에서는 국가가 개입하여 이러한 ‘시장의 실패’를 해결 할 수 있고 결과적으로 사회적으로 바람직한 자원의 배분이 이루어질 수 있다.

사회복지의 재화나 서비스는 바로 이러한 성격을 갖고 있어 시장에서보다는 국가가 제공하는 것이 바람직스럽다.

Ⅳ. 복지국가위기 논쟁

1. 복지국가 위기의 의미

1970년대 중반 이래 국제적인 사회정책의 성장과 발전에서 커다란 변화가 있었다는 데 대해서는 대부분 공통적으로 인정하고 있다. 어떤 이들은 이 시기에 복지국가의 성장이 매우 둔화되었다는 것에만 주목한다. 일부는 복지국가의 위기와 모순이라고 하는, 경고성 짙은 상을 그리기도 한다. 이러한 조건이, 복지국가의 계속성은 물론 심지어 자본주의 자체의 통합 능력에까지 심각한 도전이 되고 있다고 하는 것이다.

사회경제적 성장과 사회적 평등의 신장이라는 두 마리의 토끼를 잡기 위한 것으로서, 복지국가와 혼합경제를 기반으로 하는 사회민주주의적 신념이 커다란 도전에 직면했던 것도 바로 이 시기였다. 그리고 이 시기는 또한 2차 대전 이후 복지자본주의를 추구하는 데 이르렀던 합의 내부에서 내적으로 불안정하고 모순적인 요소들이 빚어져 나옴으로써 위기가 편재하게 된다는 것을 지적하는 보수주의자와 막스주의자 양자의 복지국가 분석이 발흥하게 되는 시기이기도 했다.

복지국가의 위기 혹은 모순이라는 관념은 1970년대 초 이래 복지국가의 위기라는 관념은 전례없는 중요성을 띠었다. 60년대의 후반부는 사회복지의 관료주의적, 국가주의적 측면에 대한 좌파와 우파의 지식인들의 사이에서 불만의 소리가 높아졌다. 그것은 정치적 동원과 새로운 산업개편이 요구된 시기였고, 그것이 복지정책을 추진한 사회민주주의에 대한 비난을 불러일으켰다. OECD 국가들의 몇몇 거시적 지표들은 이 위기를 보여준다.

< 1960년 - 1981년간 OECD국가들의 경제적 성과들(단위:%) >

경 제 지 표	1960-73년	1974-81년
실업률(Unemployment rate)	3.2	5.5
인플레이션(Inflation)	3.9	10.4
GNP 성장률(GNP growth)	4.9	2.4
생산성 성장률(Productivity growth)	3.9	1.4

자료:Bruno and Sachs, Economics of Worldwide Stagflation, 1985, p. 2.

이렇게 나빠진 경제상황은 ‘복지국가의 위기’논쟁에 두 가지 측면에서 기여한다.

하나는 복지국가의 지나친 확대가 바로 이러한 경제상황을 악화시켰다는 측면이다. 복지국가의 확대는 산업생산 부문을 위축시키고, 노동공급을 감소시키고, 저축과 투자의 감소를 유발시켜 전체 경제상황을 나쁘게 만들었다는 것이다. 이러한 입장에서의 ‘위기’는, 더 이상의 복지국가 확대는 경제상황을 더욱 악화시켜 자본주의 경제를 붕괴시킨다는 두려움의 표현이다.

다른 하나는, 비록 복지국가의 확대가 직접적으로 경제상황의 악화를 유발하지는 않았다 하더라도, 나쁜 경제상황에서는 복지국가의 확대를 하려고 해도 할 수가 없는 측면에서의 ‘위기’ 혹은 한계이다. 즉 사회복지에 사용해야 할 지출액은 크게 늘어나야 하는데, 수입액의 감소로 인하여, 수입과 지출의 차이가 벌어지는 데서 오는 위기인 것이다.

복지국가의 위기의 내용을 구성하는 또 하나의 문제는 이른바 ‘정부의 과대부담(government overload)'현상이다. 선진 산업국가들은 20세기에 들어오면서 정부의 역할이 확대되기 시작했는데, 특히 2차대전 이후에 크게 확대되어 1970년대 중반 이후에는 일부 국가의 경우 재정지출이 GNP의 50%를 넘었다. 이러한 과대한 정부지출에서 사회복지 지출이 가장 큰 몫을 차지하기 때문에 정부의 과대부담의 문제는 복지국가의 문제로 동일시 여겨지는 경향이 있다.

이로인해 1970년대 이후 많은 복지국가들이 복지국가 프로그램들을 재정적인 적자 상태에서 운영하고 있는 것이 현실이다.

2. 복지국가 위기론에 대한 반론

복지국가들이 1970년대 중반 이후 정말로 위기에 부딪쳐 그것의 존립이 흔들리는가라는 문제에 대한 논의는 여러 가지 면에서 진행될 수 있다.

첫째, 가장 중요한 문제는 이러한 ‘복지국가의 위기’를 대부분의 복지국가에 적용되는 일반화 문제로 인식할수 있는가의 문제이다. 평균성장률이 줄어들었다는 것으로 복지국가들이 ‘위기’에 봉착했다고 단정하는 것은 위험하다. 즉 사회복지 지출 성장률이 1970년대 중반 이후 이전에 비해 줄었던 것은 단순히 이전에 비해 경제성장률이 낮은 데서 기인하는 것이지, 복지국가에 대한 ‘의지’가 약해져서 나타난 것은 아니다. 즉 경제성장률보다 높은 사회복지 지출 성장률은 1970년대 중반 이전이나 이후나 변화가 없는 것이다.

둘째, 복지국가에 대한 대중의 지지도가 떨어졌다고 주장하는 것도 문제가 있다. 비록 1970년 대 중반 이후, 복지국가에 대한 지지도 변화 및 최근의 스웨덴 복지모델의 논쟁에도 불구하고 여전히 다수는 복지국가를 지지하고 있다. 복지국가에 대한 대중의 지지도는 국가에 따라 다르고 또한 개별 복지국가 프로그램에 따라 다를뿐 그 기조자체가 부정되고 있는 것은 아니다.

결론적으로 1970년대 중반 이후, 2차대전 후의 ‘국민적 합의’ 시대와는 다르게 특정의 국가에서 특정의 사회복지 프로그램에 대한 지지도가 떨어졌다 하더라도 이것이 복지국가 전체에 대한 모든 국가에서의 지지도가 낮아졌다고 보는 것은 문제가 있고, 더군다나 이것을 ‘위기’라고 보는 것은 과장된 표현이라 할 수 있다.

위와 같은 현상이 ‘복지국가의 위기’라 하여 신보수주의나 막시스트들이 주장하는 것처럼, 복지국가의 후퇴 내지 붕괴를 의미하는 것은 아니다. 아직까지도 대부분의 복지국가들은 여전히 건재하다.

Ⅴ. 복지국가의 현황과 미래전망

1. 복지국가의 현황과 문제점

1987년 6월 항쟁과 6∙29선언 이후 강화된 복지국가로서의 역할을 통해 그간 일반국민과 노동계급의 생존 및 복지문제를 개인이나 가족의 책임으로 방치해 왔던 기능을 진정한 의미에서 실행하게 되었다. 주요 복지제도를 확충, 보완하고 복지비 지출을 대폭적으로 증가시키기 시작함으로써 오랫동안의 ｢복지빈곤국｣ 또는 ｢복지지체국｣의 상태에서 ｢복지중진국｣의 단계로 성큼 진입하게 되었다.

그러나 1987년 하반기 이후 형성된 한국의 복지국가는 복지국가 발전의 네 차원인 1) 복지제도의 포괄성(comprehensiveness), 2) 복지수혜자의 보편성(coverage), 3) 복지혜택의 적절성(adequacy), 4) 복지혜택의 재분배성(redistrivutive effect) 등의 측면에서 볼 때 너무나 많은 문제점을 지니고 있다는 것을 부정할 수 없다. 다시 말하면 의료보험 제도와 국민연금 제도라는 두 가지 사회보험 제도를 주축으로 수립된 한국의 복지국가 체제는 과거와 비교하여 일반 국민과 노동계급의 삶의 안전을 보장하기 위한 획기적 발전을 이루었음에도 불구하고, 전국민에 대한 국가의 복지책임은 여전히 미진한 것이 사실이다.

또한 장기비전에도 불구하고 그 적절성에 대한 논란이 끊이지 않고 있는 현실이다.

물론 복지를 금기시하고 성장에만 매달렸던 과거의 권위주의적 발전 국가 시기와 비교하면 이제 한국은 복지국가의 반열에 진입시켰다고 할 수 있을 복지체제를 수립했다고는 할 수 있다. 하지만 한국의 복지체제는 매우 좁은 범위의 위험만 보호하고, 한정된 범위의 사람들을 대상으로 하고 있으며, 매우 낮은 수준의 복지혜택을 제공함으로써 재분배 효과를 결여한 복지체제라고 결론지을 수 있다.

2. 복지개혁의 과제

1) 복지제도의 확충 - 국민 개개인이 생애과정의 각 단계에서 직면하는 다양한 삶의 문제와 위험을 보호∙예방하기 위해 보다 포괄적인 복지제도가 수립되어야 한다. 이러한 노력은 의료보험제도, 국민연금제도, 산재보험제도, 최저임금제도, 생활보호제도를 바탕으로 새로운 제도들을 수립하는 방향으로 진행되어야 한다. 실업보험의 제도화, 취업, 경력발전, 재취업등을 위해 전 국민을 대상으로 하는 직업훈련, 직업교육 프로그램의 제도화, 유아와 취학전 아동에 대한 공공교육 프로그램을 제도화, 결혼한 신혼부부의 정착을 돕는 주택지원 프로그램과 생활자금 대부 프로그램의 제도화, 여성의 취업을 촉진하고 뒷받침하기 위한 공공탁아 프로그램의 제도화, 이혼한 가정 혹은 편모가정의 빈곤, 자녀양육, 자녀교육을 보조하기 위한 가족수당제도의 제정등이다.

2) 복지수혜자의 범위 확대 - 보편적 복지제도라고 할 수 있는 국민연금, 산재보험, 최저임금 제도의 경우 보다 실질적으로 수혜를 입을 수 잇도록 제한규정을 제거하여 주요 복지제도의 혜택을 받을 수 있게 해야 한다. 또한 선별적 복지제도라고 할 수 있는 생활보호 제도와 기타 특수집단을 보호하기 위한 제도의 경우 국가는 면밀한 실태조사를 통해 보호 대상자들을 파악하고 이들 모두에 대해 적절한 금전적 지원이나 사회 서비스를 제공해야만 한다.

3) 복지혜택의 적절성 증진 - 전국민에게, 그리고 문제를 가진 특수집단에게 적절성이 높은 복지혜택을 제공하기 위해서는 무엇보다도 국가가 더 많은 복지지출을 해야만 한다. 이를 위해 국가의 재정규모 자체를 확대하는 것을 적극적으로 고려할 수 있다. 여러면을 고려할 때 국민경제에서 차지하는 복지비의 비중을 어느 선까지 증가시켜야 하는가 하는 문제는 일률적으로 어느 수준의 복지비 비중이 좋다 혹은 필요하다고 하는 것은 그렇게 의미있는 논의는 아니라고 할 수 있다. 왜냐하면 이 문제는 복지비를 증가시킬 때 국민경제가 그것을 어느 정도 지탱해 줄 수 있는가를 고려해야만 하기 때문이다.

4) 복지혜택의 재분배 효과 제고 - 복지제도를 확충하고, 수혜자의 범위를 확대하고, 혜택의 적절성을 증진시키면서 동시에 복지혜택의 재분배 효과도 제고되어야 한다. 이를 위해서는 다음과 같은 세 가지 중요한 개혁이 이루어져야 한다. ① 세입 재분배의 효과를 증가시키기 위해 장기적으로 간접세의 비중을 낮추고 직접세의 비중을 높여야 한다. ② 세출 재분배의 효과를 증가시키기 위해 의료보험, 산재보험, 국민연금등에 대한 국가의 재정적 기여를 제도화하여야 한다. 그뿐 아니라 생활보호 제도와 기타 특수집단에 대한 사회 서비스의 강화를 통해 역시 국가의 복지비 지출을 증가시켜야 한다. ③ 재분배 효과를 높이기 위해서는 의료보험의 경우 조합주의 방식을 통합주의 방식으로 전환하고 현재 각 직종별로 분화된 연금제도를 국민연금으로 통합하는 것을 적극적으로 추진하여야 한다.

5) 유럽의 경우 복지제도의 증가는 사람들의 근로의욕을 상실시켰으며, 사람들을 정부 의존적으로 만들어 버리는 결과를 만들었다. 반면에 영국은 대대적인 복지제도 개혁을 통하여 실업률을 감소시켰으며 경제가 지속적으로 성장하고 있다. 종국적으로는 자기 스스로가 자기자신의 생활에 책임질 수 있도록 유도하는 정책을 펼쳐야 할 것이다.

3. 복지국가의 미래

구미 각국의 100여 년에 걸친 복지국가 발전을 비교역사적 관점에서 되돌아볼 때 복지국가의 성장을 촉진한 가장 중요한 두 가지 거시적 조건은 자본주의 발전과 정치 민주화였다. 현재 논란은 많지만 우리 나라의 경우에도 지난 30여년 동안 고도의 자본주의 발전이 이루어졌고, 1987년 이후에는 정치 민주화도 상당한 정도로 추진되어 왔다고 할 수 있다. 이런 점에서, 우리 나라에서는 복지국가 성장을 위한 두 가지 거시적 조건은 어느정도 충족되었고 또한 복지국가를 향한 상당한 정도의 변화도 있었다고 볼 수 있다. 그러나 복지란 비용의 분담과 혜택의 배분을 둘러싸고 사회세력간에 치열한 투쟁이 벌어지는 ‘갈등의 장’이라고 할 수 있다. 우리나라의 경우 보편적 복지나 선별적 복지가 모두 지지부진했던 것은 그간의 복지제공이 국가나 가진 자의 시혜에만 의존했기 때문이다. 따라서 앞으로 한국이 ‘복지빈곤국’ 혹은 ‘복지지체국’으로부터 ‘복지중진국’ 나아가 ‘복지선진국’으로 발전하기 위해서는 복지와 재분배를 합법적으로 강제할 수 있는 제도의 강화를 위한 노력과 아울러 이의 적절성을 감시할 수 있는 기능을 강화시켜야 하는 노력들이 필요하다고 볼 수 있다.

복지국가의 발전과 관련하여 한 가지 지적할 것은 자본주의와 복지국가의 관계에 대한 문제이다. 복지국가는 자본주의의 경제과정, 즉 소유-생산/경영-분배-소비 과정에서 소유-생산/경영 영역에서의 자본자 독점을 인정하는 대신, 국가의 개입에 의해 소비 영역을 사회화 혹은 국유화함으로써 계급간, 계층간 갈등의 비용을 ‘외화’(externalization)하는 기제를 채택하고 있다고 할 수 있다. 그런데 이 세 영역의 사회화를 통해 갈등의 비용을 ‘내화’(internalization)하지 않을 경우 복지국가의 ｢한계점으로의 성장｣ 문제에 직결된다.

1987년 후반부터 태동하기 시작한 한국의 복지국가는 아직 구조적 위기에 직면한 단계는 아니지만 계급간∙계층간 갈등의 비용을 외화시키는 기제에만 의존할 경우 서구의 복지국가에서와 동일한 문제를 반복적으로 겪게 될 가능성이 많다고 할 수 있다. 따라서 한국에서의 복지개혁과 복지국가 발전은 복지제도의 확충과 복지비 지출의 증대에만 국한될 문제가 아니라, 크게 보아 자본주의 자체의 개혁과 병행되어야 할 문제라고 할 수 있다.