국가재정의 정치경제학 - 국민이 미래를 선택한다. - 오연천

자유시장경제체제임을 표방하는 대다수의 국가에서도

여전히 정부의 역할은 유효하다.

오히려 자유시장경제체제의 발전과 함께 발생되는 빈부의 격차나 공익적 가치의 증가나 사회구성원간의 형평성 문제가 대두될 수록 정부의 역할이나 개입의 중요성은 커져간다.

정부의 개입과 역할은 적절한가? 에 대해서는 보수와 진보사이에 여전히 논쟁거리가 되고 있다.

효율적 정부를 주장하는 보수와 적극적 정부를 지향하는 진보의 시각에는 동일사안에 대해서도 각기 다른 입장들을 내세우고 싸우고 있다.

광복과 6.25 전쟁, 70, 80년대에 이어지는 급격한 경제개발과 성장의 시기, 그리고 90년대의 민주화라는 급격한 사회, 정치적 변혁을 겪어온 우리나라또한

서구에서 장기간 겪어왔던 문제들에 직면하고 이에 대한 논의와 해결들을 위한 노력들이 진행되고 있다.

하지만 우리가 발전해온 변혁의 속도만큼이나 효율적 정부론(보수) 과 적극적 정부론(진보)에 대한 논의와 변화도 5년 혹은 10년의 정부변화에 따라 급격하게 변화시행되고 있는 것이 현실이다.

그런 면에서 이 책은 정부의 역할에 대한 다양한 이론적 접근을 보여준다.

물론  이 책에는 정부의 적절한 개입과 역할에 대한 필요성이 전반적으로 내포되어 있다.

그리고 세상에 공짜는 없음을 인식하고, 필요한 요구와 권리를 주장하기 위해서는 그에 합당한 부담과 의무를 져야한다는 것을 정치권도 이를 소상히 알리고,  국민들도 공감하여야만 한다는 점을 명확히 하고 있다. (누구나 알고 있지만 공개적으로 말하길 꺼려하는 -특히나 정치권은 더더욱) 

이 책의 제목처럼 국민이 미래를 선택하는 것이다. 국민인 우리가 어느 방향으로 가느냐를 결정하고 요구할 수 있어야 자유민주주의 시장경제 속에서 길을 잃지 않을 것이다.

그러하기에 누구보다도 일반인 우리가 정치, 국가재정에 관심을 가져야 하지 않을까?

 

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               과다 공급 입장(효율적 정부론)                     과소 공급 입장(적극적 정부론)

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정부 역할이 방만하고 비대 -> 효율적 자원배분 요약         정부가 역할을 미룸

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시장기구 불안정성에 과민 대응                                            사회심리적 측면

다수결 정치제도                                                                      보상관계적 측면 : 일반적 보상관계로 인한

                                                                                                  소극적 평가

자기팽창적 관료제 행태                                                         투표행태적 측면 : 작은 정부, 적은 부담 지지

사회경제적 요인

재정결정 과정의 기술적 요인

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정부 활동이 구조조정                                                             복지지출 확대

조세부담의 유지 또는 감세                                                    조세부담이 증대

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(공적가치 추구)                 개인의 책임                                 국가의 책임

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(불평등의 뿌리에 대한              개인의 차원                                 사회적 자원배분의 결과

사회적 인식) 

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(가치의 적정배분을 위한                방향과 속도의 차이일뿐 차이가 한계적 수준에 불과

정치적 결정)

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왜 정부활동이 필요한가?

정부의 재정은 어떤 원칙에 의해 움직이나?

정부의 개입과 역할이 적절한가?

왜 정부 실패 가능성을 용인하고 혁신에 매진해야 하는가?

경제적 불균형 완화를 위한 재정의 역할은 어느 수준이 바람직한가?

조세의 정치경제적 역할은 어떤 방향으로 정립되어야 하는가?

예산개혁은 어떤 방향으로 이루어져야 하는가?

 

많은 경우 '시장의 효율 -> 시장의 실패, 시장의 무력함 -> 정부의 개입 -> 정부의 실패 -> 정부의 혁신' 이라는 흐름에 따라 정부개입이 자연스러운 것이라는 근거를 찾게 된다.

그런데 사실 시장과 정부는 대상 주체와 목표 측면에서 상당히 많은 차이를 보이는 것이 사실이다.

또한 실행수단, 의사결정의 본질 측면에서도 반대의 편에 서는 모습을 보이기도 한다.

< 정부와 시장의 이분법적 비교 >

하지만 효율성을 최고의 가치로 두는 시장경제가 형평성에 대한 국민의 요구를 수용하는 것은 태생적한계가 있는 것이 아닐까?

개별이익의 극대화가 공공이익의 극대화와 반드시 일치될 수만은 없다는 점을 고려한다면 그러한 사실은 더욱 두드러진다.

그 결과 공공의 가치 (효율성, 형평성, 정치적 결정) 실현을 위해서는 시장의 자율성 속에서도 일정부분 정부의 개입이 이루어지게 된다.

< 시장과 정부의 역할 중시에 대한 인식의 변화 >

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애덤 스미스 등 고정학파                   시장 > 정부

케인지안                                              시장 < 정부

신자유주의                                          시장 > 정부

양극화시대(2010년~)                          시장 ? 정부

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ㅇ 효율성 측면에서의 정부활동의 필요성은

     - 공공재 공급 문제 

     - 외부성 : 시장교환과정에 참여하지 않은 제3자에게 의도하지 않은 혜택, 손해를 주면서 대가나

                      비용은 없음

     - 규모의 경제

    에 의해 발생되는 시장의 실패와

     - 경제 대공황을 계기로 시장기구의 불완정성을 인식하고

     - 정부지출을 통한 유효수요의 조정 (국민소득=소비+투자+정부지출)

     - 경제성장과 재정의 역할에 대한 논의

    등에 의해 설명되어질 수 있다.

ㅇ 형평성 측면의 정부활동 필요성은 사회적 불평등의 해소에 대한 고민과정에서 발생된 공산혁명,

     사회주의 국가 출현 등을 거치면서(물론 많은 공산국가가 실패로 끝났지만) 시장경제 현대국가에서

     도 고민으로 등장하고 있다.

그러나 효율성과 형평성에 따른 정부활동의 개입의 필요성에도 불구하고 시민의 실패(일부 국민의 행태가 바람직한 정부활동의 제약요소로 작용) 라는 요소는 정부활동에 대한 적정규모나 범위 등에 대한 고민들을 우리에게 부여한다.

외부적 편익과 외부적 비용이 존재하는 상태에서 경제주체는 과소소비와 과잉소비의 가능성을 항상 내포하게 되며, 효율적 자원배분을 윟나 적정 산출 유도하는 정부 역할의 궁극적 목표의 실현노력은 쉽지않은 문제이다.

< 외부효과의 구분에 따른 정부의 역할 >

시장의 실패에 대응하는 정부는 효율성(공공재공급과 다양한 공공 서비스 제공), 형평성(복지제도의 구축), 안정성(적극적 재정정책), 책임성(건강한 납세의식, 기대에 부응하는 역할수행) 이라는 가치기준에 의해 역할을 수행하여야 한다.

< 시장의 실패, 한계유형에 따른 정부의 대응과 가치기준 >

공공서비스 비용에 내포되어 있는 공공적 요소와 시장적 요소를 판별하는 것은 공공부문 활동 평가와 개혁의 단초가 된다.

그리고 다양한 공공 서비스를 정부부문적 특성과 시장기구적 특성을 고려하여 적정하게 배합하고 기능하게 하는 역할의 중요성이 커지게 된다.

< 공공 서비스의 다양성 - 정부부문적 특성과 시장기구적특성의 배합 >

세금은 정부로 이전되고, 정부활동을 통해 국민에게 환원되게 된다.

즉 공공재로 대표되는 정부의 산출(공공 서비스 제공)과 복지성 이전재원으로 대표되는 이전적 지출을 통하여 납세자인 국민에서 세금의 혜택이 다시 환원되게 된다.

< 국민의 세금에 의거한 정부의 산출과 이전적 지출 >

국가 재정은 사회적 편익의 극대화 원칙 (사회적 편익 > 사회적 비용) 에 입각하여 집행되어야 하며,

자원배분의 효과, 소득의 재분배, 경제의 안정화 효과를 기대하고 집행되게 된다.

실제로는 달성되지 못하는 부분들이 있겠지만 그 목표들을 부정하며 일하는 공무원들은 없을 것이다. (물론 어디나 현실에서는 물을 흐리는 미꾸라지는 존재하지만)

< 재정결정 모형>

한계 사회적 가치와 한계 사회적 비용이 교차하는 점이 적정 지출규모 수준이 되며, 두 선이 만나는 지점은 총 사회적 가치와 총 사회적 비용의 차이가 극대화되는 점과 일치한다.

하지만 다양한 난제와 정치적 고려사항들이 존재하는 현실 상황에서 이론적 적정규모의 산출과 그 산출결과를 그대로 적용하는 것에는 여전히 문제가 있을 것이다.

이론적으로만 놓고 본다면 시장경제나 사회주의(공산주의)가 실패할 수 없음에도 여전히 실퍠하고, 부각되는 문제점들이 있는것도 같은 맥락이 아닐까?

< 결합적 지출의 적정규모 >

소득이전 지출을 통해 지급함으로써 사회적 가치 증진에 기여할 경우, 이전지출은 사회적 효율의 관점에서 국민들로부터 정당성을 공감할 것이다.

국민들로부터의 공감확보야 말로 국가의 재정적 역할을 실행하는 동인이 된다는 측면에서 본다면, 정부의 역할 실패를 방지하기 위한 중요한 요소가 될 것이다.

< 소득이전지출이 창출하는 사회적 가치증대 효과 >

 

ㅇ 정부 활동의 적정수준은

     - 현재와 미래의 국민경제의 부담역량(조세부담)

     - 국민경제의 안정적 성장을 제약하지 않는 조건

     - 정부의 약할 증대에 대한 국민적 기대와 시대정신

    을 판단기준을 삼아 목표를 설정할 것이다.

 그리고 정부 활동의 실질적 집행수단은 정부 재정이 될 것이다. 

ㅇ 적정 재정규모는

    - 정부의 역할에 대한 정치이념

    - 국민경제의 조세부담 역량

    - 정부의 약할에 대한 국민의 기대욕구

    - 경제발전단계

    라는 결정요인에 의해 결정되어진다.

경우에 따라서는 흑자 예산이, 경우에 따라서는 적자예산이 편성되는 것도 위의 결정요인의 중요도와 우선순위들에 의한다.

< 공공재공급에 대한 입장에 영향을 끼치는 요소 > 

 

 

이론이나 실제적으로나 정부의 역할은

시장의 실패는 정부개입의 계기가 되며,

사회적 편익이 사회적 비용보다 큰 필요조건을 충족하면서,

순사회적 편익이 극대화되는 대안을 찾는 충분조건을 만족해야 한다

하지만 정부의 개인은 시장의 실패만큼이나 실패 가능성이 존재하는 것이 사실이다.

정부기구의 불완전성과 즉각적 개입의 패턴,

객관적 상환진단의 오류와 미래예측의 불확실성,

정치적 경쟁과 동기,

국민의 무관심과 체제에 대한 무력감,

으로 인하여 정부 실패의 가능성은 존재하며, 이를 최소화 하기 위한 혁신의 필요성이 대두되는 것이다.

한마디로 정부의 실패가능성을 용인하지 않는다면 정부의 역할을 필요하지 않고, 정부의 역할에 대한 혁신논의는 존재이유가 없을 것이다.

그런 측면에서 본다면, 보수와 진보모두 정부의 역할에 대한 필요성 자체를 부정하고 있는 것은 아닐 것이다.
 

 

사회적 형평을 바라보는 기준은 기회의 균등으로 보는 보수적 시각과 산출의 균등으로 보는 진보적 시각이 존재한다. 그리고 시각의 차이에 입각한 해결책의 속도와 깊이, 방법에서도 차이가 발생하게 된다.

< 불균형 완화에 대응하는 두 입장 >

< 경제적 불평등 완화를 위한 정부의 역할에 대한 두 입장 >

동일한 여건에 있는 사람에게 동등하게 대응하는 '수평적 형평'에 대한 논쟁의 많지 않다.

하지만  상이한 경제적 여건에 처해 있는 사람들에게 어떻게 취급하는 것이 공정한가? 라는 수직적 형평에서는 배분의 정의에 대한 논쟁이 커지게 된다.

약자 배려의 원칙, 조세제도의 수직적 형평등이 그러한 논쟁의 예라고 할 수 있다.

이는 복지확대에 대한 국민의 '기대의 이중성', '정치적 경쟁'의 상충이라는 문제가 항상 존재하기 때문에 더욱 부각될수 밖에 없다.

그러하기에 국민이 선택할 수 있도록 실현 가능성이 있는 분명한 대안을 정직하게 제시하는 노력이 행정부와 정치권에 필요하다.

< 희생의 균등기준에 따른 세율구조의 유형 >

ㅇ조세의 원칙과 정책목표

    - 자원 배분의 중립성, 소득의 재분배, 경제의 안정화

    - 조세 정책목표 간 충돌의 역설 : 소비과세(부가가치세 등) VS 소득과세

    - 정책목표의 실현을 위한 억제 : 촉진 장치로서의 조세

< 우리나라의 조세체계 >

조세감면은 긍정적 효과만큼이나 부정적 효과도 존재하기 때문에 이에 대한 신중한 접근이 필요하다.

국가는 조세감면의 부정적 효과를 개선하기 위해서,

'국가재정법'상 당해연도 조세감면율이 직전 3년 평균 국세감면율의 0.5% 를 초과하지 않도록 규정하고 있으며,

'조세특례제한법'상 조세지출의 신규도입, 폐지, 일몰기한 연장의 결정을 위해 조세특례에 대한 평가, 실시를 규정하고 있는 것이다.

< 조세감면의 효과 >

ㅇ예산 개혁은

    - 제도적 고정성과 신규사업 채택의 어려움 -> 경직성 개선과 '재정적 대응역량'의 향상

       -> 신규 비상수요에의 탄력적 대응

    - 부문별 균현의 유지 -> 정치적 이익의 '배제' 와 '용인'

    - 재정 건전성 확보와 잠재역량의 증대

    라는 기본정신 속에서 이루어져야 한다.

ㅇ제로베이스 예산편성의 실현 필요성

대부분의 정부부처나 공공기관은 다음 해의 예산(안) 편성단계에서 기존사업을 전년도 대비 일정비율 증가시킴으로써 별다른 쟁점을 초래하지 않으면서 단순 연속선상에서 기관의 활동을 수행하려는 행태에서 벗어나기 어렵다. 예산결정의 '점증주의적 패턴'은 상식적 수준의 예산 증가율을 통해 원만한  예산결정을 지향하며 최소한의 정치적 지지를 유지할 수 있으나, 환경 변화에 적극 대응하며 자원배분의 최적화에 매진하려는 의지가  없다는 점에서 합리적 예산편성의 제약요인으로 작용할 수 있다. 따라서 이러한 행태를 개선하는 것도 예산개혁의 한 측면이라고 볼 수 있다.

저자는 예산편성의 개선을 위하여

    - 총액예산편성방식의 활용 : 편성기관의 자율성과 책임성의 조화

    - 도덕적 해이의 방지 : 일몰제 편성방식과 법령 제정시의 비용추계 의무

    - 통합재정수지 개념에 입각한 재정수지 관리

라는 개념 및 제도의 도입을 건의하고 있다.

일부 공공기관에서도 도입을 시도한 적이 있기는 하지만,

이런저런 이유로 전면화 되지 못한 부분도 있기에, 조심스러운 접근이 필요한 것도 사실이다.

지방자치는 지역공공재 성격이 강한 서비스는 분권화를 통한 공급이 '자원배분 효율성' 관점에서 바람직하다는 논거에서 시작되었다.

하지만 지방정부 간 경쟁, '혼잡비용'의 감소, 견고한 재정기반과 같은 촉진요소 뿐만 아니다

누출효과의 존재, '규모의 경제' 존재, 공공 서비스의 표준화, 취약한 재정기반 이라는 제약요소로 인해

여전히 지방자치의 도입필요성에 대한 논쟁이 존재한다.

하지만 이미 우리 생활 깊숙히 뿌리 잡힌 지방자치 단체의 존재유뮤보다는 어떻게 더 효율적이고 합리적인 지방자치를 실현해 나가야 하느냐가 논쟁의 포인트가 되어야 할 것이다.

< 지방자치의 촉진요소와 제약요소 >

< 지방재정조정제도의 틀 >

 

중앙재정과 지방재정의 규모와 비율간의 중점을 두는 입장의 차이는

- 지방의 증대요구, 중앙정부의 회의적

- 중앙정부내 중앙재정당국과 지방관장 부서간 입장차이

- 대도시, 군단위 지방정부간 선호 차이

에 의해서 발생될 수 밖에 없다

< 중앙재정과 지방재정의 비교 > 

 

국가 재정과 지방재정의 불균형은 여전히 논란의 대상이 되고 있다.

토지초과이득세, 전화세, 주세 등 국세 일부를 지방으로 양여함으로써 지방재정 확충과 지역균형발전 목표의 융합이라는 목표 달성을 위해 지방양여금 제도를 도입운영을 면밀히 검토해야 함을 건의하고 있다.

< 지방이전 재정수단의 장단점과 지방양여금제동의 융합적 특징 >

 

공기업은 목표의 관점에서 공공성을, 수단측면에서 기업성을 추구하는 형태에서 출발하였다. 즉  행정조직의 한계, '규모의 경제'를 수용할 수 있는 공적 기업조직, 공공이익의 실현의 필요성에 의해 공기업이 설립되고 운영된 것이다.

하지만 여전히 중앙정부의 통제하에 있는 불합리적인 문제와 공기업 운영자체의 문제점은 국민의 지탄대상이 되고 있는 것이 사실이다.

사회적 가치창출에 직결되는 효율적 기업운영이 공기업의 국민경제적 존재 정당성을 확보하는 가장 핵심적인 개혁목표가 될 것이다.

따라서 경직성, 정치적 영향력 배제,  자율적 책임경영 체제 확립, 장의 임용관행 쇄신, 공기업에 대한 정부의 내부규제 개선

이라는 개혁방향의 활동이 지속되어야 할 것이다

< 공기업의 공공성과 기업성 >